Načela francuskog Ustava

Napisao Gi Karkason (Guy Carcassonne )
maja 2002.

Francuska republika jasno ima jedno jedino načelo, iskazano u četrvrtom stavu člana 2 ustava, a koje je direkno preuzeto od Linkolna : « Vlada naroda, od naroda i za narod ». No, Republika Francuska je sebi zacrtala ovo tako lepo iskazano i toliko zanosno načelo, a da se ne brine uvek sa istom efikasnošću kako da ga i primeni. Ali, načelo Republike nije i načelo ustava. On uostalom mudro izbegava da bude sažet u jednom izrazu. Ustav upravo veliča načela u množini, i to eksplicitno - izražavajući ih čas nametljivo čas diskretno ili se ona, pak, implicitno zaključuju iz samog teksta.
Ta načela su zapravo prilično jednostavna, i upravo ih ta jednostavnost približava najboljim evropskim demokratskim tradicijama.

- Ustav treba da obezbedi zagarantovanje prava
- Ustav takođe treba da obezbedi podelu vlasti
- Racionalizovani parlamentarizam
- Tri osnovne karakteristike

Ustav treba da obezbedi zagarantovanje prava

U pitanju je najpre zagarantovanje osnovnih prava bez čijeg poštovanja nijedan ustav nimalo ne vredi. Dok su mnoge zemlje odlučile da uspostave kompletnu, savremenu listu tih prava, Francuska je odlučila da po tom pitanju crpe iz svoje prošlosti. Naime, preambula Ustava iz 4. oktobra 1958. godine jasno upućuje na dva starija teksta na koja se francuski narod svečano obavezuje. Reč je o Deklaraciji o ljudskim pravima iz 1789. godine i o prambuli Ustava iz 1946. godine.

Prvi od ova dva teksta je i danas aktuelan. Pošto predstavlja pravu povelju lične slobode, u isto vreme je večit i nepotpun. Večit, jer nista ne može trajati što nije zasnovano na nepisanim pravima svakog ljudskog bića. Nepotpun, zato što mu nedostaje dimenzija kolektivnih prava koja, pak, nalazimo vek i po kasnije, u preambuli ustava iz 1946. čiji je tekst postavljen na isti nivo.

Sloboda i jednakost se veličaju u opštim odrednicama kao i u pojedinim posebnim stavkama, obogaćenim kroz iskustvo načelom ljudskog dostojanstva koje je iskazano i utvrđeno pravima ekonomske i društvene prirode koje uživaju kako zajednica, tako i pojedinac.

I tako, sedamnaest članova s jedne (1789.) i osamnaest stavova s druge strane (1946.) i stvar je rešena. Francuska i Francuzi su dobili osnovna prava i slobode koji su definisani na način dovoljno precizan da bi mogao da ih štiti, i dovoljno otvoren da bi mogao da ide u korak sa razvojem kolektivne svesti ili, nešto prozaičnije, sa razvojem tehnike: uprkos neverovatnom preobražaju medija, termini kojima je utvrđena sloboda izražavanja 1789. godine nisu nimalo zastareli ni danas.

Dakle, trebalo je još samo da ta prava budu zagarantovana u svakoj ili skoro svakoj prilici, što je i učinjeno 1971. godine, od kada putem zakona usvojenih u Skupštini Ustavni savet kontoliše poštovanje ovih tekstova koji imaju ustavnu vrednost.

Ustav takođe treba da obezbedi podelu vlasti

Ali ako ustav treba da obezbedi zagarantovanje sloboda, kao što podseća član 16. Povelje iz 1789., on takođe treba da organizuje i podelu vlasti (što je Monteskjeova ideja). No, različite grane vlasti treba prvo oformiti da bi ih potom i podelili.

Izvršna vlast ima dva vrha, što može da zbuni stranog posmatrača, kao što uostalom ponekad zbunjuje i same francuske građane koji ne razumeju uvek logiku odnosa između predsednika Republike i premijera.

Predsednik Republike je kao šef države otelotvorenje Nacije, njene istorije, jedinstva i celokupnosti. On poseduje značajna ovlašćenja, kao na primer da imenuje premijera, na čiji predlog zatim imenuje i ostale članove Vlade , da sazove referendum, da raspusti Narodnu skupštinu, da pregovara i potpiše sporazume ili, pak, da inicira izmenu Ustava. Ipak, najvažniji deo priče je nešto drugo : u pitanju je način na koji se on bira, a to je putem opštih neposrednih izbora. Ako kandidat dobije apsolutnu većinu, odnosno glasove od više od pola izašlih birača, samim tim je i odmah izabran. U suprotnom slučaju organizuje se i drugi krug u kome učestvuju samo ona dva kandidata koja su dobila najviše glasova u prvom krugu. Aritmetički gledano, jedan od njih dakle mora da dostigne apsolutnu većinu.

Činjenica da je pod svojim imenom okupio glasove više od polovine birača daje šefu države neuporedivu političku moć. Ovom neospornom šefu svog tabora aktivno pomažu Vlada koju imenuje i skupštinska većina koja ga podržava. Shodno tome, predsednik koristi ne samo sopstvena ovlašćenja, nego može pribeći i korišćenju ovlašćenja Vlade i Skupštine koji mu, po principu političke solidarnosti, stavljaju na raspolaganje svoju moć.

Ostaje da ako Predsednik podstiče skupštinsku većinu, Premijer je taj koji je svakodnevno vodi. Naime, ustrojstvo države je strogo parlamentarno, u tom smislu što je Vlada odgovorna pred Narodnom skupštinom koja, u principu, može da je obori u svakom trenutku, kao što je to slučaj i u Britaniji, Nemačkoj ili, na primer, Španiji.

U ovakvim uslovima, kada skupštinska većina pripada istom taboru kao i predsednik Republike, premijer služi kao veza između njih. Upravo on rukovodi radom Vlade, usmerava rad Skupštine, a šef države je taj koji zapravo određuje glavne crte buduće politike, bar po pitanju najbitnijih tema. Predsednik dakle poseduje dobar deo izvršne vlasti, kao što ima makar i indirektno na raspolaganju i dobar deo zakonodavne vlasti.

Sve to se naravno menja kada Predsednik izgubi podršku skupštinske većine.

Ta situaciju koju je Francuska spoznala izmedju 1986. i 1988., zatim od 1993. do 1995., kao i od 1997. do 2002. godine, se zove « suživot » (na francuskom « cohabitation »), jer primorava predsednika i premijera koji pripadaju suprotstavljenim stranama da zajedno delaju na čelu izvršne vlasti pre nego što najčešće jedan drugom budu protivnički kandidati na sledećim izborima. U tom slučaju, predsednik uživa samo svoje prerogative koje politički ne može mnogo da koristi, pošto su građani Francuske izglasavši na parlamentarnim izborima pobedu njegovih političkih protivnika pokazali da njega lično ne priznaju. U tom slučaju premijer postaje pravi politički šef države.

Sistem je dakle prilagodljiv prilikama. Normalno obezbeđuje predsedničku nadmoć koja ipak uvek ostaje strogo proporcionalna skupštinskoj podršci. Ako predsednik uživa bezuslovnu podršku većine, i njegova nadmoć je bezuslovna. Ako je podrška, pak, uslovna, onda je i njegova nadmoć uslovna, a ako podrške nestane, sa njom se gasi i njegova nadmoć.

Ali, najvažnije u ovom čudnom uređenju jeste to da o izmenama o kojima je reč uvek i isključivo odlučuju sami građani. Dakle, oni sami neposredno biraju predsednika, a zatim mu i kroz parlamentarne izbore potvrđuju ili uskraćuju skupštinsku većinu. Budući da se od sada pa nadalje šef države bira za isti vremenski period kao i poslanici tj. na pet godina, moguće je da će Francuzi biti navedeni da i na jedne i na druge izbore izađu otprilike u isto vreme, što bi logičkim sledom usporilo izborni ritam koji je do sada bio prilično buran. Vlast će se dakle dodeljivati, sem u vanrednom slučaju, samo jednom u pet godina, a za čitav taj period.

Zakonodavnu vlast, pak, dele, mada ne na ravne časti, dva doma, odnosno Narodna skupština i Senat.

Narodna skupština se bira putem opštih neposrednih izbora. Način biranja koji je blizak onome kojim su rešeni predsednički izbori ima efikasan učinak po pitanju većine. Svaki od 577 poslanika se bira u po jednoj izbornoj jedinici putem većinskog glasanja u dva kruga. Ovaj sistem je primorao političke snage da se međusobno složno približe jedne drugima da bi se konačno dobile dve velike koalicije između kojih glasači svaki put biraju, što najčešće omogućava da se na kraju parlamentarnih izbora jasno razazna jedan pobednik i jedan poraženi.

Zahvaljujući tome, identifikovana većina je ta koja će imati glavnu zakonodovanu moć i koja će podržavati Vladu. Ona će to činiti pod obazrivom kontrolom opozicije kojoj su s obzirom na to da nema nekakav zvaničan status priznata razna prava koja su vremenom postala brojna. Ali ponovo će skupštinska većina biti odgovorna naročito pred francuskim narodom, jer je on taj koji ima mogućnost da je oceni na sledećim izborima,a ako treba i da je osudi na poraz, čega se nije libio tokom poslednjih dvadeset godina i više.

Senat se nalazi u drugačijem položaju. Dok poslanici predstavljaju narod, 321 senator predstavlja teritoriju, od matičnog francuskog tla na evropskom kontinentu do prekomorskih teritorija (kao i Francuze koji žive u inostranstvu). Naime, njih na opštim posrednim izborima biraju lokalni odbornici. Mandat senatora traje devet godina, a Senat, koji se inače svake treće godine obnavlja za trećinu, se ne može raspustiti. Vlada zauzvrat nije odgovorna pred njim, a ni on nju ne može da obori.

U vršenju zakonodavne vlasti Senat a priori ima istu moć kao i Skupština, ali sistem dva doma biva nejednak u tom smislu što, ako postoje nesuglasice između njih, Vlada može da zatraži od poslanika da daju konačnu odluku. Skupština dakle ima poslednju reč (sem ako je u pitanju revizija ustava ili neki organski zakon koji interesuje Senat). S obzirom na specifičnost načina izbora članova Senata, ovaj drugi dom nudi konzervativnom delu Francuske teško osvojive pozicije i garantuje postojećoj koaliciji da bez obzira na okolnosti tu ostane većinska.

Racionalizovani parlamentarizam

U odnosima između Vlade i Skupštine, Vlada je ta koja ima mnogo načina da utiče na skupštinske odluke. To je takozvani « racionalizovani parlamentarizam » zahvaljujući kome je izvršna vlast uvek u mogućnosti da zakonodavnu vlast stavi pred sopstvenu odgovornost i na taj način joj ne dozvoli da je izbegne. Sve ostalo se rešava političkom solidarnošću koja omogućava održavanje većinske discipline bez koje nijedna zemlja ne može dugo da se voditi.

Poslanici zbog toga ponekad osećaju izvesnu nelagodnost, jer smatraju da im dužnost koja im nalaže da budu lojalni Vladi ponekad prekomerno vezuje ruke. No, ova pojava svakako nije karakteristična samo za Francusku, već se sve skupštine organizovane na sličan način više manje žale na slično.

Ustav predviđa i postojanje još jedne skupštine koja ne pripada Parlamentu. Reč je o Savetu za ekonomska i socijalna pitanja u kome zasedaju ličnosti koje obično nazivaju predstavnicima « žive sile nacije », a koje pripadaju građanskom društvu, udruženjima, sindikatima, udruženjima poslodavaca. Moć ovog saveta je isključivo savetodavne prirode.

Treća grana vlasti - sudstvo, zapravo i nije vlast, već je Ustav naziva « sudski autoritet » ograničavajući joj prerogative. Po francuskom konceptu sudija tradicionalno ima samo ulogu takozvanih običnih «usta zakona », zakona koji mora strogo i tačno da tumači i primenjuje, i od kojeg ne može da se udalji niti da bude priznat kao neko ko sam stvara pravo.

Ustav mu jemči nezavisnost koja se sprovodi u delo posebnim statutom putem kojeg sudije koje to žele dobijaju mogućnost da uživaju potpunu nezavisnost.

Po tradiciji, francusko sudstvo je u neku ruku dvostruko budući da uporedo odvojeno postoje sudski poredak, na čijem vrhu se nalazi Kasacioni sud, i administrativni poredak, koji se sastoji od jurizdikcija u čijoj su nadležnosti svi sporovi između javnih organa vlasti i pojedinaca, a na čijem čelu se nalazi Državni savet. Ovome treba još dodati i Računski sud čija se visoka nadležnost tiče budžeta i finansijskih pitanja.

No, sadašnji francuski ustav je prekinuo francusku tradiciju i osnovao 1958. godine Ustavni savet. Njega sačinjava devet članova od kojih tri bira predsednik Republike, tri predsednik Senata i tri presednik Narodne skupštine. Ustavni savet pazi na regularnost predsedničkih izbora, na pravilno odvijanje referenduma, a ocenjuje i parlamentarne izbore. No, njegova osnovna uloga, što je u duhu novih vremena, jeste da nadgleda ustavnost odnosno da pazi na to da zakoni poštuju ustav.

Ne može mu se obratiti bilo ko, ali od 1974. godine skupštinska opozicija je dobila pravo da mu podnese na uvid svaki novi zakon koji je Skupština usvojila. Shodno tome, često se dešava da odredbe koje je izglasala Skupština na taj način budu blokirane ili čak poništene kao suprotne ustavu, tako da je vladajućoj većini (Vlada i Skupština) postavljena stroga granica poštovanja ustava.

Mada način na koji se bira sastav ovog suda apriori apsolutno ne garantuje ozbiljnu nezavisnost istog - do te mere da bi se njegov sastav mogao smatrati besmislenim - status članova, koji se biraju na devet godina i ne mogu biti opozvani niti ponovo birani, im je pružio mogućnost da budu nezavisni, a razvoj same institucije im je dao želju i da je koriste. Tako je ovaj Savet postepeno stekao poštovanje javnosti, zahvaljujući čemu je u stanju da nametne svoj autoritet i pomiri mnoge političke i pravne sukobe.

I, konačno, u međunarodnom poretku Francuska zvanično priznaje pravila međunarodnog javnog prava, što bi za stalnog člana Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija trebalo i da se podrazumeva. Na evropskom planu, francuski ustav sadrži od 1992. članove (od 88-1 do 88-4) koji potvrđuju konstrukciju Evropske unije i podelu suverenosti koju je ova odredila ograničavajući je u isto vreme za budućnost, jer svaki novi transfer osnovnih segmenata suverenosti treba predhodno da se odobri putem izmene ustava.

Izmena, kao i svaka druga, može biti izglasana samo ako oba doma na to pristanu odvojeno. Kada se pređe ta prva etapa, da bi se konačno ratifikovala izmena, postoji izbor između referenduma građana i, što je jednostavnije, usvajanja odluke većinom od tri petine oba doma okupljena zajedno u Kongresu.

Što se forme tiče, tekst ustava je jedan od najkraćih, budući da sadrži samo 88 članova (kojima trba dodati i tekstove iz 1789. i iz 1946.).

Tri osnovne odlike

U suštini, ustav jemči funkcionisanje sistema koji ima tri osnovne odlike: rukovođeni konkretno biraju rukovodioce, budući da se izborna odluka direktno i trenutno pretače u davanje vlasti proglašenom pobedniku ili pobednicima. Rukovodioci realno poseduju sredstva za rukovođenje, pošto racionalizovani parlamentarizam osigurava stabilnost i moć većinskog bloka. Rukovodioci su i konkretno odgovorni pred rukovođenima kojima je uvek rešenje da na sledećim izborima glasaju za alternativu, ako nisu zadovoljni postojećom većinom.

Sažeta na ovaj način, načela ustava ga čine mnogo bližim nego što se misli sistemima koji su na snazi u tako različitim zemljama kao što su Portugal i Švedska, Španija i Nemačka ili, pak, Velika Britanija. Ne računajući razlike koje su samo površne, ovi osnovni elementi nalaze se u svim pomenutim slučajevima.

Ostaje samo da podsetimo na čvrstu pravnu državu i stvarno jemstvo sloboda, što dovodi do zaključka da je u Francuskoj zaista na delu moderna demokratija.

Objavljeno 05/08/2004

gore